招商引資是筑巢引鳳、借雞下蛋、借力發(fā)展，激發(fā)經(jīng)濟活力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級，助推小康社會建設的有效途徑，同時也是考量地方政府施政能力的一項重要指標。近年來，臨汾市委市政府認真落實中央、省招商引資決策部署，創(chuàng)新方式方法，加大招商引資力度，取得明顯成效。但相對于發(fā)達地區(qū)和簽約項目而言，一些大塊頭的、附加值高的高端制造、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興產(chǎn)業(yè)項目不多，部分項目進展緩慢，簽約項目整體落地率仍顯不足。據(jù)市招商局統(tǒng)計，近兩年，全市簽約項目共343個，總投資4889.4億元。但撤銷項目、無進展項目、未完成審批項目和已審批未開工項目多達233個，占簽約項目總數(shù)的67.9%，涉及投資總額4040.5億元，占總投資額的82.6%;已開工項目和竣工項目110個，僅占1/3，投資總額848.9億元，僅占總投資額的17.3%，不足1/5。簽約項目落地率低成為招商引資工作的最大“瓶頸”。為此，2017年4月下旬至5月，國家統(tǒng)計局臨汾調(diào)查隊就項目落地過程中的困難和問題進行了專題調(diào)研。

　　一、調(diào)查基本情況

　　此次專題調(diào)查，臨汾調(diào)查隊調(diào)研組深入市直有關部門及臨汾開發(fā)區(qū)、侯馬開發(fā)區(qū)、翼城、隰縣，召集發(fā)改局、招商局、中小企業(yè)局、統(tǒng)計局、重點辦等招商引資相關部門負責人，針對項目落地情況，先后開展了4場調(diào)研座談會。同時，對6個落地建設項目進行了實地調(diào)研，并抽取15戶本地引資或外地投資方企業(yè)開展了招商引資問卷專題調(diào)查(收回有效調(diào)查問卷10份)。

　　二、項目落地影響因素分析

　　從調(diào)研反映的情況看，臨汾市原來存在的煤鐵資源優(yōu)勢、電價優(yōu)勢、勞動力優(yōu)勢等傳統(tǒng)的有利條件，已經(jīng)很難吸引客商。大多數(shù)落地項目看重的是當?shù)氐膮^(qū)位優(yōu)勢和市場優(yōu)勢�？傮w來看，與沿海和一些西部地區(qū)相比，臨汾市招商引資“洼地”效應已不明顯，招商引資優(yōu)惠政策“不亮”，對投資企業(yè)吸引力不強，致使項目簽約難，落地更難。

　　(一)土地制約

　　1.土地指標落實難。從調(diào)研情況看，部分工業(yè)園區(qū)存在土地和環(huán)境容量指標緊缺的問題，尤其是土地條件較好的平川縣市區(qū)更為明顯。一些園區(qū)因為土地問題很難有計劃地開展基礎建設和規(guī)劃編制，部分項目也因此無法落地。如臨汾梅億新能源汽車產(chǎn)業(yè)園建設項目，由于臨汾開發(fā)區(qū)土地指標難落實，最終落地新疆。據(jù)調(diào)查，在甘亭工業(yè)園區(qū)內(nèi)絕大部分的土地都涉及“八等水澆地補耕指標”。該指標需經(jīng)過逐級上報，且省內(nèi)可交易資源十分緊缺，造成項目招進來后，等待土地時間過長，遲遲無法開展工作，導致招商項目外流和項目推進緩慢。從現(xiàn)階段看，臨汾市當?shù)鼗�本沒有補耕土地，需要在市外或省外購買級別相當造地指標，且因土地指標有限，購買競爭激烈。據(jù)悉，運城市約有3000畝黃河灘涂造地指標，長治、晉城等市派有關人員常住運城，主要任務是及時與運城土地部門溝通，緊盯土地，購買指標。

　　2.土地價格優(yōu)勢不再。據(jù)調(diào)查，目前臨汾市平川土地價格每畝約20萬元左右，與中西部地區(qū)對比而言已無優(yōu)勢，有的土地價格甚至高過天津等地，與新疆有些地區(qū)的低地價甚至是零地價相比吸引力極其有限。

　　(二)政策及指標制約

　　1.地方優(yōu)惠政策難以把控和制定。2014年國務院出臺《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》(國發(fā)[2014]62號)，雖然初衷是清理規(guī)范招商引資中的稅收政策，但是導致各縣區(qū)政府不知所措，停止了過去制定的許多促進經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策。這一期間，不論是外資還是內(nèi)資，都顯著減緩了投資步伐。為此，國家又出臺補充政策《關于稅收等優(yōu)惠政策相關事項的通知》(國發(fā)[2015]25號)，就放寬有關政策執(zhí)行做出了新的要求，但大部分區(qū)縣相關部門人員對這一政策不了解，政策把控基本仍停留在62號文件精神層面。2017年，在經(jīng)濟下行壓力較大背景下，國家又陸續(xù)出臺《國務院關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》《國務院辦公廳關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。即使如此，地方政府也難以把握政策尺度。與此同時，山西省從2016年陸續(xù)出臺一系列政策，但與發(fā)達地區(qū)相比突破不大，仍沒給各地方政府制定政策提供尺度空間。

　　2.現(xiàn)有優(yōu)惠政策缺乏力度和突破。一是目前縣市區(qū)制定的優(yōu)惠政策，基本停留在國家、省出臺的政策層面，缺乏吸引客商的實質(zhì)性“干貨”。二是招商部門人員對審計程序和范圍把握不準，制定和執(zhí)行優(yōu)惠政策時縮手縮腳害怕審計關難過。三是優(yōu)惠政策兌現(xiàn)少或打折扣。調(diào)研中山西春雷銅材有限公司引資項目：新能源汽車電連接器專用銅合金、鄉(xiāng)寧山西恒興銀河能源開發(fā)有限公司引資項目：地下煤氣化4×10億NM立方米工業(yè)天然氣項目均反映，政府優(yōu)惠政策少，政府職能部門政策傾斜不夠。

　　3.主體功能區(qū)域縣項目受政策限制較大。臨汾市西山7縣片區(qū)，是國家主體功能區(qū)建設試點示范區(qū)，為國家發(fā)展改革委和環(huán)保部確定的全國74個試點之一。根據(jù)國家批復劃定生態(tài)用地和生態(tài)紅線區(qū)位圖，編制上報《國家重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單》，涉及多類開發(fā)項目，部分投資項目從用地到產(chǎn)業(yè)受限，難以簽約落地。

　　4.一些項目受國家指標限制。例如，隰縣東川光伏領跑者計劃項目，有許多新能源企業(yè)均有意向，但國家一直未下達指標，至今不能簽約落地。

　　(三)體制機制制約

　　1.規(guī)劃變更影響。因規(guī)劃變更需要與城中村改造同步規(guī)劃、實施而撤銷。如，臨汾海灣國際·王府井步行街項目、高河店社區(qū)城中村改造項目。再如，古縣利達焦化有限公司LNG項目，本應考慮配套加氣站項目，但規(guī)劃上已將加氣站項目指標批給其它經(jīng)營者，對項目投資進一步推進形成阻礙。

　　2.考核機制不夠科學。在調(diào)研中，部分基層招商負責人反映，從年初制定招商引資考核目標到年末進行考核，指標分解與經(jīng)濟發(fā)展承載能力實際相脫節(jié)。從數(shù)字上看，山西一個縣級市一個年度經(jīng)濟總量也就是一百多個億，如果每年都要求一個縣級市完成招商引資簽約任務達到100多億元，等于再造一個縣級城市，顯而有失科學性。同時也造成為完成簽約任務和應對考核，有的項目在簽約前可行性研究不夠，招商條件不成熟而盲目簽約。有的初始簽約項目審核不嚴謹，致使部分項目無法落地。這是形成招商項目簽約質(zhì)量不高和形成“虛”項目的原因所在，以及項目落地率不高的主要因素之一。同時，許多基層招商部門人員較少，把主要精力放在準備資料參加各種洽談會、招商會、交易會上，不能沉下心來，長期跟蹤項目，達不到精準招商的目的。

　　3.招商宣傳沒有形成長效機制。目前大多基層招商部門局限在洽談會、招商會、交易會，形式相對單一，而借助新興網(wǎng)絡平臺，如微信公眾號、網(wǎng)絡平臺開展招商宣傳的少。特別是缺少與國內(nèi)外具有一定影響力的主流網(wǎng)絡平臺合作，發(fā)布招商政策、招商項目及招商活動有關信息�？傮w看，招商宣傳手段單一，平臺不多，各縣市單打獨斗，缺乏全市總協(xié)調(diào)機制。

　　4.獎勵政策執(zhí)行和審計矛盾突出。據(jù)調(diào)查，一些區(qū)縣招商激勵政策成為審計重點，政策執(zhí)行與部門之間協(xié)調(diào)不夠，國發(fā)[2015]25號文件落實不到位，影響招商人員積極性。一些招商工作人員用于招商的正常招待費用因基層沒有明文規(guī)定，難以報銷等等。例如，某區(qū)招商獎勵責任考核辦法年初定、預算年初做，已執(zhí)行多年，但近年來市審計部門審計時全盤否定，要求招商人、中介人等退還獎金，招商項目負責人被約談。

　　(四)環(huán)境和服務制約

　　1.招商行政軟環(huán)境影響項目審批。一是項目審批流程耗時長。土地審批一直是制約招商項目落地開工的瓶頸，已往審批權限未調(diào)整時，有些項目審批時長達到半年以上，以致延誤項目投資最佳時機，導致簽約項目中途被迫放棄。比如，隰縣引進的臨汾市金百豐能源公司兩個加氣站建設項目等均因土地審批問題而擱置。二是一些主管部門積極作為不足，在對項目未實地調(diào)研、未充分了解的情況下，單從申報項目的名稱文字上做出不予批復的決定。比如，侯馬開發(fā)區(qū)引進申報的廣州達安集團牙膏生產(chǎn)項目，工藝技術層面為物理過程，不存在污染，南方省份可以批復，但山西省審批部門認定日化產(chǎn)品為化工項目，不予批復，最終導致項目流產(chǎn)。同時，受當?shù)匾?guī)劃部門制約以及人防、水利部門收費裁量權隨意性大等影響部分項目難以落地。

　　2.政府扶持資金有限影響項目落地。一是許多招商引資優(yōu)惠政策需要地方政府拿出扶持資金，但由于財力緊張，扶持力度難于適應新形勢要求。部分企業(yè)反映，政府資金投入力度太小，招商吸引力較弱。二是硬件設施保障跟不上。項目簽約后，因地方財力匱乏，難以達到“多通一平”的招商基本要求，令很多大塊頭項目投資商望而卻步。如隰縣引進新大象集團百萬頭生豬扶貧產(chǎn)業(yè)化項目、山西晉龍集團百萬只蛋雞養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)化項目，因難以達到企業(yè)要求的項目區(qū)建設條件，未能落地開工，直接影響簽約項目履約率。調(diào)研中山西旺龍藥業(yè)集團有限公司引資項目：旺龍藥業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、古縣利達焦化有限公司引資項目：焦爐尾氣頂氣補氣聯(lián)產(chǎn)1億立方米投資建設方均反映，引資方基礎配套設施，外部環(huán)境存在明顯缺陷，“三通一平”不能形成，園區(qū)土地、道路、電力、天然氣管道、污水排放等均不具備條件。

　　3.區(qū)域環(huán)境政策影響項目引進。一些千方百計招商引進的項目，由于環(huán)保部對臨汾市新增大氣污染物排放項目的環(huán)評停批，無法環(huán)評，導致項目落地難或流失。特別是與鋼鐵煤炭等主導產(chǎn)業(yè)相關聯(lián)的裝備制造業(yè)引資項目，很難簽約落地。如河南省林州有5個鑄造企業(yè)計劃到翼城縣投資建廠，均因限批導致放棄投資計劃。

　　4.區(qū)域位置制約項目落地。在調(diào)研中，縣市招商部門及招商項目負責人普遍反映，由于臨汾市多數(shù)縣市地理位置偏僻，交通不便利，信息流動慢，嚴重制約招商引資項目的落地。

　　5.融資服務依然制約項目推進。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分落地項目開工初建完成后，實際運營需要大量的流動資金，由于資產(chǎn)抵押擔保，特別是租賃土地因素等種種原因，銀行貸款難以落實，面臨“夭折”的風險。翼城八寶功德山旅游項目反映資金缺乏，地方傾向于旅游業(yè)方面的優(yōu)惠政策力度偏小，項目因缺乏啟動資金致使項目難以落地。

　　(五)投資方自身因素制約

　　1.因投資方資金短缺而終止投資計劃。受經(jīng)濟持續(xù)下行壓力影響，企業(yè)資金鏈出現(xiàn)問題，致使一部分簽約項目難以落地。如臨汾開發(fā)區(qū)飲料及農(nóng)副產(chǎn)品深加工招商項目、碳纖維新材料招商項目、新型墻體材料建設招商項目、生物技術系列產(chǎn)品生產(chǎn)等招商項目，均因投資方資金跟不上流產(chǎn)。

　　2.因企業(yè)方戰(zhàn)略調(diào)整而變更投資計劃。如臨汾開發(fā)區(qū)節(jié)能減排環(huán)境檢測服務項目、晉港環(huán)保技術機械裝備制造產(chǎn)業(yè)園項目等，簽約后均因企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整而停止投資。

　　3.因投資方經(jīng)營方式及管理水平問題導致項目擱淺。例如，翼城縣山西瞬達鍛造公司為翼城當?shù)匾恍┟豪习寤I資的大型高端鍛造項目，位于南梁高科技產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。目前，項目廠房已經(jīng)建成，從國外購進的世界級先進設備大部分已經(jīng)安裝到位，但因各股東對追加投資和經(jīng)營方式發(fā)生歧義，導致主要設備長期存放在天津港無人問津，項目開工遲遲啟動不了。

　　三、幾點建議

　　(一)解放思想，敢破善立

　　在當前國家明令取消各類財稅返還政策，嚴禁無償提供企業(yè)用地，各地招商引資難度加大、競爭日趨激烈以及山西省委省政府加快推進開發(fā)區(qū)和招商引資工作體制機制改革的大背景下，要打破招商引資項目落地難的“瓶頸”，必須進一步解放思想，以改革思維推動招商引資工作。一是樹立新理念。思想決定政策、政策影響招商。要強化“環(huán)境就是競爭力、環(huán)境就是生產(chǎn)力”的意識，樹立“只要上級沒有明文禁止的事項均可作為”的理念，對標上級要求，對標發(fā)達地區(qū)做法，對接國際投資貿(mào)易通行規(guī)則，解放思想、創(chuàng)新思路，強化責任擔當，推動招商引資思路、政策、機制等方面取得重大突破。二是抓好開發(fā)區(qū)改革系列工作。各相關部門應按照“規(guī)劃引領、試點先行、創(chuàng)新驅(qū)動、高標建設、招商帶動”的思路，堅持探索創(chuàng)新，在“三化三制、考核統(tǒng)計、財稅體制”等方面先試先行。同時，要加快協(xié)調(diào)理順臨汾、侯馬經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與所在地政府關系，加快市直部門簡政放權，對開發(fā)區(qū)充分授權，真正實現(xiàn)“辦事不出區(qū)”，把開發(fā)區(qū)打造成招商引資和轉(zhuǎn)型綜改的先行者和示范區(qū)。三是抓好招商引資體制機制改革工作。落實全省招商引資會議精神，按照“招商引資轉(zhuǎn)向選商引資，單打獨斗轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌協(xié)作，拼資源拼優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向比環(huán)境比服務，全面出擊轉(zhuǎn)向?qū)�業(yè)化精準化，單一招商引資轉(zhuǎn)向引資引技引智并重”要求，開放思維，創(chuàng)新招商引資方式，引資引技引智，千方百計，提高項目落地率。

　　(二)加大省市層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

　　一是出臺省市級指導性優(yōu)惠政策。因基層招商人員對國務院出臺的《關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》《關于稅收等優(yōu)惠政策相關事項的通知》，擔心是否違規(guī)、是否越過紅線、是否在被清理的范圍，難以把握政策尺度，一定程度影響優(yōu)惠政策的制定與執(zhí)行。因此，建議盡快從省級或市級層面出臺新的、可操作性強的、具有實際指導意義的、便于地方政府拿準政策尺度的具體意見，尤其是涉及土地、稅收、獎勵等核心政策。二是構建“大招商”格局。一方面，實行縣市土地捆綁，全市統(tǒng)一對外協(xié)調(diào)，解決土地指標問題。另一方面，按照“全市一盤棋，西山不行到平川，平川不行落東山”的思路，從產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目背景、項目策劃和包裝、項目立項核準備案等項目各有關要素，按照標準化、系統(tǒng)化、數(shù)據(jù)化、動態(tài)化的要求建立市縣級招商項目庫，實行滾動開發(fā)、動態(tài)管理、全市聯(lián)動的工作機制，保持招商項目的適時性、實效性和可操作性。三是制定形成產(chǎn)業(yè)聚集傾斜政策。通過招商引資傾斜政策，促進區(qū)域的主導產(chǎn)業(yè)形成。比如，山西省醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)盤子很小，尤其醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)僅僅高于西藏，醫(yī)療器械中的很多產(chǎn)業(yè)在山西省完全是空白，對于將醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)并已發(fā)展起來的侯馬開發(fā)區(qū)，應給予重點支持。凡是入駐山西的醫(yī)療器械工業(yè)項目原則上入駐侯馬集中園區(qū)，把一批骨干企業(yè)和龍頭企業(yè)引進園區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)集群壯大發(fā)展，促成省市藥監(jiān)部門與當?shù)卣�府的深度合作，多個部門共建園區(qū)。同時，應對形成主導產(chǎn)業(yè)的標準廠房孵化園區(qū)，給予更多資金的補貼政策，防止因地方政府財力不足對企業(yè)的支持力度不夠而導致投資商流失的問題發(fā)生。四是把本地投資者納入招商引資范圍。與外來投資商一視同仁，按規(guī)定享受優(yōu)惠政策，特別是在信貸、用地等方面與外來投資商享受同等待遇。

　　(三)把握招商規(guī)律，創(chuàng)新招商方式

　　當前，招商引資的動力已由過去的成本驅(qū)動轉(zhuǎn)化為市場驅(qū)動，優(yōu)惠政策的作用也將日益減弱，而日益廣闊的市場發(fā)展前景和高回報率成為招商引資決定性因素。因此，要扭轉(zhuǎn)以政府為主角的包辦運動式招商。一是大力推行“中介招商”。引入市場化機制，發(fā)揮投資中介機構的作用，選擇一批市內(nèi)外投資機構、咨詢公司、融資公司和行業(yè)協(xié)會等擔任招商代理，簽訂委托代理招商協(xié)議，開展委托招商，節(jié)約成本，提高精準度。二是大力推行專業(yè)招商。建立專業(yè)招商隊伍，培養(yǎng)招商專業(yè)型人才，實現(xiàn)專職領導、專業(yè)人員、專業(yè)經(jīng)費搞招商引資，使招商引資走專業(yè)化、規(guī)范化路子。三是因地制宜運用小分隊招商、圓桌式招商，小型推介會、飛地招商等形式，提高招商引資的對接率和成功率。四是充分發(fā)揮現(xiàn)有招商成功企業(yè)人士的作用，弘揚以情招商理念，擴大以商招商、以老鄉(xiāng)招商、以商會招商、駐點招商等。五是創(chuàng)新招商合作模式。參照先進成功地區(qū)經(jīng)驗，采用民間資本參與公共基礎實施建設和公共事務管理的PPP模式，加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設，奠定產(chǎn)業(yè)招商基礎。

　　(四)完善和形成更加科學的考核機制

　　一是完善考核指標�？己苏猩倘蝿盏耐瓿伞⒖己藞@區(qū)的發(fā)展，是一個多維度多層次范疇，主要應看是否真正落地建成投產(chǎn)運營，是否正在培育一個新興產(chǎn)業(yè)。應根據(jù)項目是否落地，是否新興產(chǎn)業(yè)、是否形成產(chǎn)業(yè)初步聚集、是否區(qū)域空白產(chǎn)業(yè)、是否形成孵化基地等多個因素在量化標準的基礎上進行考核。二是加強對簽約項目質(zhì)量的考核。引導職能部門加強對初審項目的審核把關，對不符合國家相關政策，引資條件不成熟的項目在簽約前堅決卡掉，以提高招商引資項目的成功率。三是制定明確的激勵政策。對招商引資有貢獻單位和引資人要予以精神和物質(zhì)方面的獎勵。同時，實行全員聘用制，競爭擇優(yōu)上崗，增強招商人員的使命感、責任感和競爭意識，激發(fā)每個人潛能。

　　(五)進一步改善投資環(huán)境和服務

　　“欲致魚者先通水，欲致鳥者先樹木”。只有優(yōu)化環(huán)境，形成綜合優(yōu)勢，才能形成吸引生產(chǎn)要素的“洼地效應”和“聚集效應”。一是要提高行政工作效率，降低時間成本;二是要嚴懲治吃拿卡要，降低關系成本;三是要簡化審批手續(xù)，降低制度成本;四是要提倡敢于擔當，降低辦事成本。同時，要對簽約項目實行跟蹤服務，實行差異化政策，因項施策，確保及早落地。要按照習近平總書記“三個區(qū)分開來”的要求，健全容錯免責機制，讓敢于擔當者和干實事者消除顧慮，營造支持改革、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好制度環(huán)境，讓招商干部有明確的風險預期和行為預期，激勵他們敢于擔當、依法作為。五是要加大問責力度。建立招商企業(yè)評價部門機制，加強對投資服務的監(jiān)督檢查和招商投訴受理工作的力度;組織和紀檢部門開展明察暗訪，對招商引資和行政審批工作加強監(jiān)督監(jiān)察;對責任意識不強、工作不力部門領導實行誡勉談話和責任追究。同時針對招商引資涉及的行政審批部門，經(jīng)常開展服務企業(yè)意識教育，讓客商親身感受到親商、安商、容商的人文環(huán)境、法制環(huán)境、工作環(huán)境、生活環(huán)境，以優(yōu)質(zhì)的服務贏得投資商的信任，塑造臨汾誠信招商形象，確保招商引資企業(yè)，引得來，留得住，能發(fā)展。 (市國調(diào)隊)